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如何通过产品价格扣除更好地守护“小微企业”

2020年06月16日 08:29 来源:中国政府采购报打印

     ■ 李莹 赵军

某高校《仿真实验室采购项目》(公开招标)中标结果公告后,负责该项目的采购代理机构收到供应商书面质疑,其中一项质疑内容是:招标文件对小微企业价格扣除的内容包括提供“投标人所在县级以上中小企业主管部门出具的证明其属于小型或微型企业的材料”,因供应商所在地(上海)已明确企业自行证明而不能提供材料,故质疑其没有被评标委员会确认为小微企业而予以价格扣除。采购代理机构复查专家评分情况后发现,所有供应商无论是否提供了证明材料,评标委员会均没有进行小微企业价格扣除(评审专家口头告知代理机构所有供应商都不满足小微企业价格扣除条件)。

代理机构质疑答复上述供应商:专家的评标结果不影响供应商得分排序。该供应商对答复不满,于是进行了投诉。政府采购监管部门的投诉处理决定认为,“供应商提供了《中小企业声明函》,同时提供了官方截图,对未能提供第三方机构认定的原因进行了说明,因此其小微企业的性质应当被予认可,并按规定给予价格扣除,投诉事项成立”。

上述案例并非个例。笔者发现,《政府采购促进中小企业发展暂行办法》(财库〔2011181号)(以下简称《暂行办法》)施行已近10年,“支持中小企业发展、采购文件给予小微企业产品价格扣除”等内容已深入各政府采购当事人人心。作为政府采购政策功能的一部分,政府采购当事人应无条件执行落实扶持中小企业的政策功能,然而包括采购人或代理机构、评审专家在内,对此政策仍有各种版本的演绎。采购文件不规范、专家评审错误等情况如今仍时有发生,操作规范仍须完善。

梳理:存在的问题

一是采购文件不规范。

内容缺失。对于非专门面向中小企业的项目,《暂行办法》第五条规定:采购人或者采购代理机构应当在招标文件或者谈判文件、询价文件中作出规定,对小型和微型企业产品的价格给予6%-10%的扣除,用扣除后的价格参与评审。然而依然存在采购文件没有体现这一内容的情况,特别是非公开招标项目的采购文件,由于没有价格分计算公式,采购文件更容易遗漏。

在政府采购工程项目中,多数代理机构参考了建设工程的招标文件模板,又因为工程类价格分计算不适用政府采购货物、服务类规定,小微企业价格扣除被忽略似乎在“情理之中”。但是,无论是按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》还是《中华人民共和国招标投标法实施条例》的相关要求,“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务,应当执行政府采购政策”。还有极少数代理机构想当然认为工程(或服务)并非“产品”,故不适用价格扣除基本要件。事实上,《暂行办法》也有规定,中小企业适用条件包括“提供本企业制造的货物、承担的工程或者服务”。

要求提供证明材料。《暂行办法》第五条规定:参加政府采购活动的中小企业应当提供本办法规定的《中小企业声明函》(以下简称“声明函”)。从规定本身看,提供声明函便可享受价格扣除政策,但很多代理机构基于材料的权威性或方便专家的客观评审等情况,在招标文件中要求提供第三方证明材料,如,企业所在地的县级以上中小企业主管部门证明材料(参考《暂行办法》第十五条,“政府采购监督检查和投诉处理中对中小企业的认定,由企业所在地的县级以上中小企业主管部门负责”)、市场监督管理局“小微企业名录”截图、企业人员规模及营业收入情况(符合中小企业划分标准)等等。

代理商投标非单一产品项目的要求不完善(货物类)。《暂行办法》第二条对中小企业的条件进行了明确,结合声明函第2条内容,笔者认为,代理商投标符合价格扣除的前提是:本身是小微企业、代理投标产品的制造商也是小微企业,即“双小”。

实践中,供应商使用不同制造商产品投标非单一产品项目时,极其容易出现“状况”。比如供应商投标了5个制造商的产品,其中3个产品符合价格扣除条件,若按照声明函的格式模板(第2款“或者提供其他______(请填写:中型、小型、微型)企业制造的货物”),并没有办法区分出哪些产品符合价格扣除条件(即满足“双小”要求),从而导致评审专家作出要么全部认可、要么全部不认可的判断。因此,采购文件进一步细化该类情况的评审细则尤为重要。

二是专家评审不规范。

通常,专家评审过程重点关注技术商务的内容,对价格分的计算、小微企业扣除并不重视;部分评审专家对法规的理解也不尽准确。特别是采用公开招标方式的项目,投标价格在开标环节已公开,多数代理机构提供给评审专家的价格分计算表格中,给予了基础数据或已计算出结果,评审专家更容易对价格扣除的评审“一笔带过”,故而出现问题。

没有证明材料不认可。部分评审专家主观认为,仅凭供应商自己的声明不足以给予价格扣除,提供第三方证明材料才是重要的文件。因此无论招标文件作怎样规定,专家也需要看到第三方证明材料,才给予供应商价格扣除。

忽略多个产品(货物)投标情况。采购文件没有细化多个产品中的部分产品价格扣除的评审办法,专家无法甄别和计算,直接忽略;亦或看到供应商提供的声明函,包括有“提供其他小微型企业制造的货物”,便不加区分统一价格扣除。

也有专家认为,全部产品都必须满足“投标供应商为小微企业、产品制造商为小微企业”,这种情况是不可能存在的,便不认真评审有关资料,直接不予认可。

主观判断。更有个别评审专家凭借对供应商的“了解”,投标资料都不审查,便认为供应商是大企业而不能享受小微企业价格扣除。

还有专家主观认为,工程类项目无需进行小微企业价格扣除。

供应商填写不真实。投标供应商不对照本身真实情况,按照招标文件的声明函模板,任意填写,无论是否为小微企业,均填写上以取得分值增加;代理其他企业制造货物的情况,没有跟厂家做好充分沟通,错误填写厂家的企业类型,从而获得价格扣除。

在没有得到各方合理监督的前提下,供应商很可能因为不合规的价格扣除成为中标(成交)供应商。

建议:解决的措施

以下是笔者针对上述问题的一些个人建议,望和业界同仁共同探讨。

首先,规范采购文件编制。

对内容缺失情况予以处罚。政府采购监管部门应当关注采购文件并特别关注非招标项目的采购文件、政府工程类采购文件,对小微企业价格扣除内容的缺失情况予以处罚并公告于政府采购监督媒体。

强制取消提供证明材料的要求。多年的经验表明,要求企业寻找第三方证明一定程度上违背了“放管服”改革的精神,也和当前打造公平的营商环境的政策导向不符。“中国中小企业信息网”调查数据显示,多数地方政府已取消了“中小企业证明材料”的办理,由企业自行证明。而财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔201938号)已明确规定:“对于供应商依照规定提交各类声明函、承诺函的,不得要求其再提供有关部门出具的相关证明文件”。据此,采购文件再要求提供证明材料,笔者认为,既不合理更不合法。

完善代理商投标、非单一产品投标的评审细则。对于代理商投标的,若有必要,可要求提供产品制造商作出是否为小微企业的声明;对于非单一产品项目,除了声明函以外,还应该要求供应商明确哪些产品是小微企业制造,并将符合“双小”的产品以表格形式体现在投标文件上供专家评审;同时,采购文件也要明确供应商需要提供分项产品的报价,并规定对符合价格扣除条件的产品,按其报价分别予以扣除。

其次,规范专家评审行为。

应当对评审专家进行专项培训,并要求评审专家严格按照招标文件规定评审。实操中,可由代理机构将属于小微企业的情况进行罗列供评审专家参考,也可结合投标人提供的声明函,协助评审专家进行价格扣除、分值计算。

由于“价格分计算错误(扣除错误)”不属于法规规定的重新评审范围,一旦出错,将给采购人或代理机构带来较大负面影响。所以,应该对由评审专家自身原因导致的评审错误予以处罚(《政府采购评审专家管理办法》第二十七条规定)并予以公示。

最后,警示供应商错误填写行为。

提升透明度。《政府采购公告和公示信息格式规范》(2020年版),“中标(成交)结果公告”已有规定:“3.中标、成交供应商为中小企业的,应公告其《中小企业声明函》”。该措施对供应商声明函填写起到重要警示作用,采购人或代理机构应当严格执行。

除此之外,是否可考虑将声明函在开标环节随同开标一览表进行公开展示,提前接受其他供应商的监督。

对于有关中标供应商不属于小微企业的质疑,应当由中标供应商提供划型依据以及相关材料作为质疑答复依据。

强调虚假填写声明函的严重性。在声明函填写部分,向供应商强调虚假材料谋取中标行为的严重后果。

(作者单位:贵州卫虹招标有限公司)

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